论被害人的致罪性/周延

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上海市公安局


关于印发《上海市公安局政府信息公开实施细则》的通知

沪公发[2011]179号


各公安分局、县公安局，市局有关单位，有关公安处（局）：
根据2010年12月20日上海市人民政府令第52号公布的《上海市人民政府关于修改<上海市农机事故处理暂行规定>等148件市政府规章的决定》修正并重新发布的《上海市政府信息公开规定》，现将修正后的《上海市公安局政府信息公开实施细则》印发给你们，请遵照执行。
特此通知。
上海市公安局
二○一一年五月三十一日

上海市公安局政府信息公开实施细则
第一章 总则
第一条（依据）
依据《上海市政府信息公开规定》及其他有关法律、法规和规章的规定，结合本市公安工作实际情况，制定本细则。
第二条（定义）
本细则所称的政府信息，是指公安机关在履行行政管理职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第三条（原则）
公安机关应当公开政府信息，但依法不予公开的除外。
公安机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民、及时的原则。
第四条（组织推进体制）
上海市公安局建立由市局主要领导牵头，指挥部、政治部、后保部、监察室、法制办、信息办、保密办、新闻办和各有关业务部门领导参加的政府信息公开工作领导小组，市局指挥部是本市公安机关政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调全局的政府信息公开工作。其他部门在市局指挥部统一协调下，负责具体实施各项推进工作。
各区县公安机关建立健全相应的组织体制推进政府信息公开工作。
第五条（政府信息公开工作机构）
市局政府信息公开办公室负责本机关政府信息公开的日常工作。
市局各业务部门及各区县公安机关应当指定专人负责本机关政府信息公开的日常工作。
市局政府信息公开办公室的主要职责是：
（一）负责本机关主动公开政府信息事宜；协调有关业务部门维护、保管、更新、流转、移交政府信息；
（二）受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请；
（三）会同本机关的相关业务部门、保密办，对拟公开的政府信息进行保密审查；
（四）组织编制本机关政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（五）负责本机关的政府网站和咨询服务电话的策划、管理、运行和维护等工作；
（六）负责汇总、指导市局业务部门和区县公安机关政府信息公开工作；
（七）法律、法规、规章规定的其他职责。
市局业务部门的主要职责是：
（一）负责向市局报送本部门应公开政府信息及不予公开的政府信息目录；
（二）处理向市局提出的涉及本部门政府信息的公开申请，及其汇总上报工作；
（三）对拟公开的政府信息进行保密审查；
（四）组织编制本部门政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（五）负责本部门的政府子网站事宜；
（六）负责涉及本部门的咨询服务、政策解读及相关知识库的更新工作；
（七）市局规定的其他职责。
区县公安机关的主要职责是：
（一）负责本机关主动公开政府信息事宜；
（二）受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请；
（三）对拟公开的政府信息进行保密审查；
（四）组织编制本机关政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（五）负责本机关的政府网站和咨询服务等工作；
（六）市局规定的其他职责。
市局及各分县局应当将本机关政府信息公开的受理点的地址、接待时间、联系电话、传真号码、电子邮箱地址向社会公开，方便公民、法人或者其他组织就政府信息公开事宜提出咨询。
第六条（公共利益的维护）
公安机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
公安机关按照前款规定决定不予公开政府信息的，应当书面报告市局或者区（县）政府信息公开工作主管部门。
第七条（保密审查机制）
公安机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制。
公安机关在公开政府信息前，应当进行保密审查。公安机关在草拟公文的同时，应当确定该公文主动公开、依申请公开、或者不予公开的意见；确定不予公开的，应当注明理由。
市局党委保密委员会主管公安政府信息公开保密审查工作。市局指挥部、政治部和有关业务部门，按照各自工作职责分工，负责公安政府信息公开保密审查的具体工作。
（一）市局指挥部秘书处是负责市局公文类信息公开保密审查部门，依据国家有关保密法律、法规，实施公文类信息公开的保密审查工作。
（二）市局政治部宣传处是负责市局新闻动态类信息公开保密审查部门，依据国家有关保密法律、法规，实施新闻动态类信息公开的保密审查工作。
（三）市局政府信息公开办公室是负责市局除公文、新闻动态类信息以外的信息公开保密审查部门，依据国家有关保密法律、法规，实施除公文、新闻以外的其他信息公开的保密审查工作。
区县公安机关参照市局建立相应的政府信息发布保密审查机制。
第八条（发布协调机制）
公安机关应当建立健全政府信息发布协调机制。
有下列情形之一的，公安机关应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致：
（一）公安机关发布政府信息前，知道该政府信息涉及其他行政机关的；
（二）政府信息涉及两个或者两个以上行政机关，但相关行政机关对同一政府信息所发布的内容不一致的。
相关行政机关对政府信息发布内容意见不一致，但政府信息内容可以根据行政机关职责权限作区分的，应当按照有权机关的意见办理；政府信息内容无法根据行政机关职责权限作区分的，应当提请共同上一级行政机关协调决定。
第九条（公开内容的核实核对）
对依职权制作的政府信息，公安机关在公开前应当进行核实，保证公开的政府信息内容准确。
对依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，公安机关在公开前应当进行核对，保证公开的政府信息内容与所获取的政府信息内容一致。
第十条（虚假或者不完整信息的澄清）
除公安机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开。
公安机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整政府信息的，应当与相关部门进行沟通，并报同级人民政府或者上一级行政机关同意后，根据职责范围发布准确的政府信息予以澄清。
第二章 公开的范围
第十一条（主动公开范围）
公安机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
公安机关应重点公开下列政府信息：
（一）本级公安机关制定规范性文件和有关依据，根据法律、法规、规章制定的各类实施细则、管理办法、具体应用解释等规范性文件；
（二）行政管理过程中涉及公众、企业和社会利益的通知、通告等可公开信息；
（三）负责的行政许可和公共服务事项及其承办部门、审批程序、办理指南、申报范本、办理时限及办理结果；
（四）公安民警和文职人员的招考录用、辞退条件、程序，表彰奖励条令、办法；
（五）公安机关信访工作规定、督察条例，信访、督察部门举报电话、联络方式等；
（六）公安机关推出的便民利民措施；
（七）可公开的业务工作动态；
（八）一个时期内可能对人民群众生命财产安全和生产生活秩序带来影响的警示性、提示性信息；
（九）本地区社会治安形势，公安机关维护社会治安稳定的总体情况，阶段性社会治安状况；
（十）对公众安全感有较大影响或社会普遍关注的重大案（事）件侦破、查处情况；
（十一）与公众利益密切相关的重大突发公共安全事件及应急处置情况；
（十二）针对不实传言或谣言，需要解疑释惑，澄清事实的事项；
（十三）需要公布的重大突发事（案）件的应急预案、预报和发生、处置等情况；
（十四）需要澄清、辟谣、消除不良影响的事项；
（十五）涉及公民、法人和其他组织切身利益、需依法公示并向社会征询意见的事项；
（十六）法律规定的其他应当公开的事项。
第十二条（不予公开）
下列政府信息，不予公开：
（一）属于国家秘密的；
（二）属于商业秘密的；
（三）属于个人隐私的。
前款第（二）项、第（三）项所列的政府信息，经征得权利人同意公开或者公安机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。权利人对是否同意公开的意见征询未向公安机关作答复的，视为不同意公开。
第十三条（依申请公开）
公民、法人或者其他组织有权依法向公安机关申请获取相关政府信息。
第十四条（公开的职责权限范围）
公安机关制作的政府信息，由制作该政府信息的公安机关负责公开。
公安机关依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由获取该政府信息的公安机关负责公开。
负有政府信息公开义务的公安机关被撤销或者发生变更的，由承受其职责的公安机关负责原公安机关政府信息的公开。
法律、法规对政府信息公开的职责权限另有规定的，从其规定。
第十五条（公开指南和目录）
公安机关应当依法编制并公布本机关的政府信息公开指南、主动公开目录和依申请公开目录，并及时更新。
第三章 政府信息公开途径
第十六条（政府网站）
属于主动公开范围的政府信息，应当在本机关政府网站上公开。区县公安机关网站应当统一设置政府信息公开栏目。
属于主动公开范围的政府信息，应当自发布之日起20个工作日内在政府网站上全文公开。　
第十七条（公安年报）
公安工作年报和政府信息公开指南和目录，应当提供给同级档案馆、公共图书馆等处，供公众免费查阅。
第十八条（新闻发言人制度）
公安机关应当按规定实施新闻发言人制度，归口渠道、逐级审核，及时或者定期对外发布公安机关的政府公开信息。
第十九条（公共查阅点等其它公开途径）
公安机关应在行政办事窗口及各派出所（治安派出所除外）窗口设置政府信息公开查阅点，配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
有条件的公安机关应当设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制。
公安机关应当将本机关的政府信息公开指南和目录以及属于主动公开范围的政府信息，自编制完成、形成或者更新、变更之日起20个工作日内，送交市或者区（县）国家档案馆、公共图书馆及本机关查阅场所。
第四章 依申请公开的程序和形式
第二十条（申请）
公民、法人和其他组织依法向公安机关申请公开政府信息的，应当提交本人载明下列内容的申请书：
（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；
（二）明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述；
（三）获取政府信息的方式及其载体形式。
公民、法人或者其他组织向公安机关申请公开政府信息的，公安机关可以询问申请人获取政府信息的用途。
第二十一条（协助和便利）
申请人书写政府信息公开申请书确有困难的，可以口头提出申请，由接收申请的公安机关工作人员代填写申请书，并由申请人签字或者盖章确认。
申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向公安机关咨询的，公安机关应当提供必要的帮助。
第二十二条（受理点）
市局政府信息公开办公室负责受理涉及市局及相关业务部门的政府信息公开申请；区县公安机关应确定专人及接待窗口，受理涉及本机关的政府信息公开申请。
第二十三条（答复)
对公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请，公安机关应当按照下列规定分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）申请内容不属于本规定的政府信息范围的，应当告知申请人并说明有关情况；
（四）申请公开的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在；
（五）申请公开的政府信息不属于本机关职责权限范围的，应当告知申请人不属于本机关公开；对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人公开机关的名称、联系方式；
（六）申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但能够区分处理的，应当告知申请人可以部分公开及其获取方式和途径；对不予公开的部分，应当说明理由；
（七）申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但符合本规定第十二条第二款规定，可以予以公开的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，并将决定公开的内容和理由书面告知权利人；
（八）申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请；
（九）同一申请人无正当理由重复向同一公安机关申请公开同一政府信息，公安机关已经作出答复的，可以告知申请人不再重复处理。
第二十四条（处理的内部工作程序）
市局政府信息公开办公室收到政府信息公开申请后，在2个工作日内流转至相关业务部门。
相关业务部门应当在收到《申请表》8个工作日内，根据依法提出相应答复意见，经本部门领导审批后，将审批意见、同意公开的文件、作出不予公开的依据、理由等报市局政府信息公开办公室。
市局政府信息公开办公室在收到相关业务部门处理意见的5个工作日内，向申请人进行答复，并将决定公开的政府信息尽量以申请人要求的方式送达申请人。
区县公安机关参照市局规定制定对政府信息公开申请的处理工作程序。
第二十五条（获取方式和载体形式）
公安机关依申请公开政府信息的，申请人可以选择邮寄、递送、传真、当面领取等方式获取政府信息，并可以选择纸质、光盘、磁盘等政府信息载体形式。
公安机关应当按照申请人要求的方式和载体形式提供政府信息；无法按照申请人的要求提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料或者其他适当的方式和载体形式提供。
第二十六条（政府信息的载体形式和提供方式）
公民、法人或者其他组织向公安机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生、登记等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
前款规定的政府信息属于公安机关制作，公民、法人或者其他组织有证据证明公安机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该公安机关予以更正；该公安机关无权更正的，应当转送有权更正的公安机关处理，并告知申请人。
第二十七条（自身信息的获取和更正）
公民、法人和其他组织向公安机关申请与其自身相关的外省市在沪人员“是否健在”证明、户籍证明及其它相关登记的政府信息，应当出示有效身份证件或者证明文件。
前款规定的政府信息属于公安机关制作，公民、法人和其他组织有证据证明公安机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该公安机关予以更正；该政府信息属于其他公安机关职权范围的，受理的公安机关应当转送有权处理的公安机关处理，并告知申请人。
第二十八条（期限）
公安机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人或分管领导同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
公安机关向申请人提供政府信息的，应当在申请人办妥缴费手续后当场提供；不能当场提供的，应当在申请人办妥缴费手续后10个工作日内提供。
第二十九条（收费）
公安机关依申请向公民、法人或者其他组织提供政府信息的，可以收取实际发生的检索、复制、邮寄等成本费用，但不得收取其他费用。
公安机关收取前款规定的成本费用的标准，按照国务院价格主管部门和国务院财政部门的规定执行。收取的费用全部上缴财政。
申请人属于城乡居民最低生活保障对象或者确有其他经济困难情形的，应当免除收费。
公安机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。
第五章 监督和救济
第三十条（统计、归档和年报）
承担政府信息公开事务的市局有关业务部门和区县公安机关，应当做好日常统计和归档工作，于每月3日前按要求对上月的政府信息公开工作的情况进行统计，并报市局政府信息公开办公室；应当于每年2月1日前，将本单位实施政府信息公开工作的年度报告上报市局政府信息公开办公室。
政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：
（一）主动公开政府信息的情况；
（二）公民、法人或者其他组织申请公开政府信息的情况统计；
（三）同意公开、部分公开和不予公开的分类情况统计；
（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况及其处理结果；
（五）政府信息公开的收费及免除情况；
（六）存在的主要问题以及改进情况；
（七）其他应当报告的重要事项。
第三十一条（考核）
市、区（县）公安机关应当对本级业务部门和下级机关的政府信息公开工作进行考核。具体考核工作由政府信息公开工作主管部门会同同级监察部门、人事部门等组织实施。
考核工作应当每年进行。
考核结果应当作为对各级公安机关绩效考核的依据之一，并予以公布。
第三十二条（社会评议）
市、区（县）公安机关政府信息公开工作主管部门应当会同同级监察部门，组织对各部门、分县局及派出所的政府信息公开工作进行社会评议。社会评议结果应当向社会公布。
第三十三条（监督检查）
市、区（县）公安机关政府信息公开工作主管部门和监察部门，负责各部门、分县局及派出所的政府信息公开的实施情况进行监督检查。
公民、法人或者其他组织认为公安机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级公安机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。
第三十四条（责任追究制度）
公安机关违反本细则规定，有下列情形之一的，由监察部门、上级公安机关责令改正；情节严重的，报市公安局政府信息公开工作领导小组或者监察部门，对公安机关主要责任人依法给予行政处分：
（一）未建立健全政府信息发布保密审查机制的；
（二）无正当理由不按规定向国家档案馆、公共图书馆送交政府信息公开目录、指南或者属于主动公开范围政府信息的。
公安机关有下列情形之一的，由监察部门、上一级公安机关责令改正；情节严重的，报市公安局政府信息公开工作领导小组或者监察部门，对公安机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政府信息主动公开义务的；
（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（三）违反规定收取费用的；
（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
（五）公开不应当公开的政府信息的；
（六）在政府信息公开工作中隐瞒或者担造事实的。
第三十五条 (行政复议与行政诉讼)
公民、法人和其他组织认为公安机关的具体行政行为违反《上海市政府信息公开规定》，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六章 附 则
第三十六条（政府信息移交档案部门）
公安机关各部门向档案部门移交政府信息时，应当书面告知该政府信息属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况。
第三十七条（经费保障）
各级公安机关应当将政府信息公开工作的经费纳入年度预算，保障政府信息公开活动的正常进行。
第三十八条（施行日期）
本细则自发布之日起施行。






政府应对其“政策引导农民行为”所产生之不良法律后果负责－－搞“农业产业化” 农民赔了咋办？

（王政律师）


“农业产业化”已成为近几年各级政府喊得愈来愈响的解决“三农”问题、发展农村经济、促进农民增收的一项事关全局的战略口号或措施。有人认为：我国推出以“公司十农户”为主要形式的农业产业化经营，直接突破了原有社区双层经营的局限，丰富了为农户服务的内容，提高了服务的水平，在更大范围和更高层次上实现了农业资源的优化配置，是对统分结合的双层经营体制的充实、完善和发展，是农业经营体制的重大创新。

无疑，农业产业化的推广和实施，其成果是显著的，其意义也是重大的、深远的。但是，我们也不要忽视，在现有政府依职权推广和实施农业产业化的前提下所产生的一些负面影响。其中，有部分农民伴随着农业产业化的推广和实施走向了更加贫穷的境地，而政府又不想对他们采取必要的补偿或救助措施，结果，许多农民因此无以为生后或为了躲避债务，成为四处讨生计的“流民”。作为法律工作者，我们经常会收到这样一些农民兄弟打来的法律求助电话或请求提供法律援助的邮件信息（如政府“强行”让他们在某块地上“种烟叶”、“种棉花”、“种树木”、“种药材”等），这些农民主要想知道“政府该不该对这种政策引导下所产生的农民亏损或负债行为负责”的问题。如山东省东营市垦利县武某、陈某、张某、刘某等人反映：他们积极响应“当地市、县政府推广奶牛产业化、鼓励养奶牛”号召，利用自有资金和政府低息贷款每人购买了数十头奶牛，结果当年就遭遇到奶牛和牛奶市场发生重大变化情况（原先每头一万八千元的奶牛价格降到三千元），导致他们每家每户都背上了几十万元的债务（债务多为银行贷款、而且每家都有几个贷款担保人）。巨额亏损使他们感觉生活失去了指望，他们也想咨询“政府是否该对他们的负债承担法律责任”的问题。

该咨询问题涉及到国家行政法、现有农业政策等领域的法律、法规或政策之规定，非常值得我们去探讨和研究。本文试图从法律分析角度提出问题，希望引起广大公众和社会同仁们的关注。

一、政府必须要依法推行“农业产业化”

发展社会生产力、推动我国社会经济能够“持续、稳定、协调”发展是政府各级管理部门的一项最基本、最重要的行政职能。目前，我国仍有百分之七十以上的人口是农民，解放农村生产力，发展农业，加快农村经济的发展更是各级政府管理部门要实现“强国富民”目标的头等大事。不可否认，“农业产业化”的提出和推广也是仅仅围绕这一目标来进行的，但值得思考的问题是：基层政府在推行产业化过程中，有没有考虑到是否违反国家基本法律的问题？如何行使其职能的问题？怎样才能达到其既定的目标问题？

目前政府通常的做法是：1、先确定一个指导思想，无非是“以市场为导向，以效益为中心，以体制创新和科技创新为动力，着力培植……生产基地，推动农业产业结构调整，努力增加农民收入，不断满足……需要，全面提高……竞争力，促进……高效快速发展” 等鼓舞人心的口号。2、然后制定任务目标（也未必切合实际的目标），如描画出“哪年哪月达到种植……多少亩，养殖……多少头，……产量达到多少吨，创造经济效益多少多少万元，把我市/县或乡/镇等建设成为……重要基地”等令人为之振奋的宏伟蓝图。3、最后组织落实，包括制定扶植政策和采取工作措施。扶植政策往往是“财政奖励”、“补贴”、“低息贷款”等内容；工作措施则包括“宣传引导”（往往夸大收益忽略风险）、“狠抓落实”（往往采取变相的强迫措施）、“建立服务体系”（往往只停留在纸面上）等方面。

总之，政府部门认为：其已经为农民实施产业化经营想得非常周全，似乎该想到的其都已经想到了。但是，我们在政府所制定的一系列推广“农业产业化”的政策或文件中，不曾发现政府制定这些政策或文件的“合法性”依据内容。我们认为：政府在制定这些有关“农业产业化”的政策或文件中，首先应当进行合法性论证，然后再考虑其可行性的问题。即政府有关职能部门首先应想到其推行的“农业产业化”是否符合《土地法》、《草原法》、《森林法》、《国土资源规划法》、《环境保护法》等国家基本法律规定？是否侵害农民土地承包经营权违反我国民事或行政侵权方面法律规定？（将财政资金转入商业银行放贷）是否违反国家财政、金融、信贷等方面法律法规等？简言之，即如果政府制定的有关“农业产业化”政策与国家法律法规相冲突该怎么办的问题。显然，目前政府尤其是地方政府在制定有关政策时是没有将上述有关法律法规纳入其考虑视野范围的。

所以，我们建议：推行“农业产业化”的各级政府部门首先应建立对其制定的政策文件的合法性审查机制，必要时，必须通过人大“听证程序”；在其制定的相关政策文件中，必须说明相关的法律依据或与现行法律法规不相冲突的专家论证意见。唯如此，才能避免政府随意制定相关农业产业政策的盲动性，才是“依法行政”的真正体现，才能减少“人治专擅”所造成的被动或破坏结果。

二、政府要充分考虑或披露“农业产业化”所可能产生的不良后果

通常情况下，如果政府制定的“农业产业化”目标适度，引导措施得当，农民积极配合，产品适销对路，其所取得的成效还是比较显著的。但任何事情都有两面性，尤其是市场化运作，其存在的系统性风险更是无法回避的。

针对政府推行“农业产业化”而言，其系统性风险主要表现在：1、政府在推广种植、养殖或加工农产品的过程中，制定目标会脱离当地耕地、水源、草地、生态等资源和人口实际，造成当地耕地大量减少、水源短缺、林地破坏、土地沙化等生态和环境问题。2、为完成任务目标，原政策引导可能在实施中会变相成为“强制”性措施，农民的农地承包经营权或农民的承包经营收益受到政府侵害。3、当政府面临财政危机时，原答应或承诺给农民的一些奖励或补贴措施会无法或不能及时兑现，招致农民的不满，从而产生农民对政府的信任危机问题。4、当遭遇重大自然灾害或遇有农作物、牲畜疫病流行的情况，会使政府鼓励或要求的种植、养殖或加工的产品大量减产或没有收成的问题。5、当遇到政府鼓励或要求种植、养殖或加工产品的市场行情产生重大变化的情况，可能会造成农产品严重积压、农民收入大为减少，甚至严重亏损的结果，造成政府通过推行“农业产业化”富民目的不能实现的问题。6、当政府无法解决农民因积极响应政府推行的“农业产业化”政策号召而招致的血本无归、债台高筑困境时，可能会造成大批农民四散流亡影响社会安定的问题。……

如此众多的风险，政府在推行“农业产业化”时，总不应该完全视而不见吧？政府不应该只想到自己的政绩或形象而不考虑“农业产业化”的可行性或失败的后果吧？即便政府已想到有关风险，是否还想到或制定好有关的风险防范或化解风险的措施呢？

所以，我们建议：推行“农业产业化”的各级政府部门除了要对产业化内容进行合法性审查外，还必须进行农业产业化实施的科学论证或可行性分析，必须建立起严密的风险防范和化解措施；对“农业产业化”所面临的市场风险必须要向农民提示。不要只想到推行“农业产业化”会如何装满农民的“口袋”，会如何增加农民的收入，还必须想到农业产业化不成功或暂时遇到困难怎么办？必须想到农民赔了怎么办？唯如此，才能将推行“农业产业化”所产生的负面影响降到最低限度，才能帮助一些政府领导避免一时冲动“拍脑袋”作决定，才能体现我们的政府才是真正对农民负责任的政府。

三、政府要对其“政策引导”行为承担相应的法律责任

按照目前我国《行政诉讼法》的相关规定，政府的政策引导行为不属于产生国家强制拘束力的具体行政行为，不具有诉讼法上的可诉性。也就是说，即便是农民积极响应政府的“农业产业化”政策造成自己倾家荡产的不良后果，政府也不会承担“政策引导错误”的行政责任。可怜的农民也只有自认倒霉的份儿！

但是按照现代政府应当因“为民众谋福利而存在”的道德依据，按照“有损害必有救济”的基本法治原则，按照以“人权保障”为核心的宪政精神，不管是哪级政府，都应当对自己行为（包括积极作为和消极不作为行为）所产生的侵权或损害结果负责。我们认为：政府应当对推行“农业产业化”通过“政策引导农民”所产生的不良法律后果负责。这是因为：1、推行“农业产业化”的政策是政府制定的。2、该政策的宣传和组织落实直接引导（个别情况下应属于“误导”）了农民种植、养殖或加工农产品的行为。3、政府推行“农业产业化”的政策与农民种植、养殖或加工农产品所招致的损失存在客观因果关系，即具备侵权行为的基本构成要件。4、如果政府对他们的损失不负责任可能会将这些农民推向更加难堪的境地，久而久之，政府会失去这些农民的信任，造成更多的社会不和谐因素。5、目前，世界多数国家对类似农业损失都有相应的补贴措施。如日本，政府推行对农业采取严厉的保护措施，政府对自己政策行为所给农民造成的损失都承担相应的法律赔偿责任，我们完全可以借鉴其合理性方面。总之一句话：政府搞“农业产业化”，农民赔了必须要给予相应的补偿或赔偿。

我们建议：针对目前“农业产业化”推广和实施不规范状况，国家应加强立法，及早制定此方面的法律法规，必须通过法律形式规范“农业产业化”的推广和实施；政府必须借鉴发达国家经验，完善当前对农业和农产品的财政补贴制度，对因推行“农业产业化”而给农民造成的损失加大补贴力度和增加补贴方式；建立对政府推行“农业产业化”所产生损害的诉讼救济机制，维护法律的公平和正义，推动社会的民主化和法治化进程。

综上，本文目的旨在提出政府推行“农业产业化”过程中可能遇到的问题，希望有关部门搞好“农业产业化”政策实施的调查研究工作，及时解决并重视其间可能存在的负面影响问题；同时，我们期待着更多的社会同仁来关注和研究这一问题。

2005年10月16日



王政律师 北京优仕联律师事务所 010-84985858,5959,6060
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